Por: Patricio Cartagena D.
Abogado, Presidente de CAMMIN
La reciente junta de accionistas de Codelco tuvo una virtud que no es menor: el país pudo asistir, de manera pública, a un análisis franco del estado de situación y de los desafíos de la principal empresa del Estado. Ante los evidentes problemas de Codelco, una de las llaves de éxito que el propio debate dejó entrever —aunque de forma implícita— es la necesidad de enfatizar y profundizar las asociaciones público-privadas (APP) como herramienta de gestión de riesgos y de acceso a financiamiento.
Codelco enfrenta una cartera de inversiones gigantesca, una caja presionada por la entrega de excedentes al Fisco y un nivel de deuda que ya preocupa. En ese contexto, insistir en que la empresa “lo haga todo sola” no es defender a la empresa estatal; es, en los hechos, contribuir a su asfixia financiera. La pregunta ya no es solo qué problemas tiene Codelco, sino con qué instrumentos jurídicos y financieros pretende enfrentarlos.
La experiencia acumulada
Codelco no parte de cero. Tiene una práctica acumulada de asociaciones que debiera asumirse como política y no solo como anécdota. La compleja negociación con Anglo American Sur terminó en una solución transaccional que dio lugar a una estructura societaria con participación relevante de Codelco y de Mitsui. Más recientemente, la Estrategia Nacional del Litio ha colocado a Codelco como vehículo principal para articular alianzas con privados en salares estratégicos: el entendimiento con SQM en el Salar de Atacama es un caso claro de APP, con fuerte control público de la renta, compromisos de inversión privada significativos y una distribución de riesgos tecnológicos, de mercado y regulatorios que ningún actor podría asumir solo.
Estos ejemplos, junto a experiencias como El Abra, muestran que Codelco sí sabe asociarse. Lo pendiente no es demostrar esa capacidad, sino transformar esa experiencia fragmentaria en una política de alianzas explícita, consistente y alineada con las mejores prácticas internacionales en APP. Precisamente por ello, la discusión jurídica sobre el instrumento habilitante deja de ser secundaria y pasa al centro del debate estratégico.
Marco jurídico habilitante y necesaria modernización
El eslabón específico para una nueva generación de APP es la Ley N° 19.137 (1991), que debiera estar en el centro de la discusión post-junta. Esta norma autoriza a Codelco a disponer de pertenencias mineras que no estén en explotación ni formen parte de sus planes de expansión o reposición, y a participar en sociedades o asociaciones con terceros respecto de ellas, previo informe favorable de la Comisión Chilena del Cobre —con asesoría técnica de Sernageomin— y aprobación mediante decreto supremo del Ministerio de Hacienda.
Su objetivo fue habilitar a Codelco para crear nuevos negocios con terceros y, a la vez, permitir que parte de su vasta propiedad minera pudiera ser utilizada por otros segmentos, como la pequeña minería, a través de ENAMI. Treinta años después, el balance es modesto: pocas asociaciones (básicamente El Abra y Agua de la Falda), nulas transferencias significativas a ENAMI y una gran acumulación de pertenencias no explotadas. En la práctica, el diseño de la ley —cargado de autorizaciones previas, informes sucesivos y decretos sometidos a toma de razón— ha funcionado más como freno que como catalizador.
Si la junta abrió la puerta para hablar con franqueza de riesgos y financiamiento, el paso siguiente es reconocer que una modernización seria de la Ley N° 19.137 es condición para que Codelco despliegue plenamente su potencial asociativo, comparta riesgo exploratorio y de desarrollo, y convierta costos de oportunidad en activos vivos capaces de atraer capital y capacidades, sin que todo pase por más endeudamiento.
Una Ley N° 19.137 modernizada, que mantenga las salvaguardas esenciales, pero simplifique y haga más predecible la toma de decisiones, permitiría a Codelco asociarse con terceros estratégicos en proyectos hoy inmovilizados en su cartera de pertenencias, liberar parte de su propiedad minera para otros segmentos —incluida la pequeña minería— y estructurar esquemas de arriendo, aportes a sociedades o traspasos condicionados alineados con el interés fiscal. Desde la perspectiva del riesgo y del financiamiento, esto equivale a pasar de un modelo centrado en el endeudamiento de la estatal a una combinación más equilibrada de capital propio, capital de terceros y asociaciones bien diseñadas.
Tres definiciones sobre APP que Codelco no puede postergar
A la luz de lo expuesto en la junta y del marco jurídico vigente, Codelco debiera avanzar con urgencia en tres definiciones estratégicas claras:
1. Matriz de riesgos antes que modelo de propiedad
Cada proyecto estructural debe partir por identificar sus riesgos —geológicos, constructivos, ambientales, comunitarios y de mercado— y, desde ahí, definir qué debe financiarse directamente y qué puede estructurarse vía APP. La clave no es quién figura como dueño, sino quién asume mejor cada riesgo.
2. APP y endeudamiento deben responder a una sola estrategia
No basta anunciar más asociaciones. El Estado, como accionista único, debe alinear dividendos, capitalización y APP bajo una misma lógica financiera. Asociarse no puede ser un discurso paralelo al endeudamiento: debe ser parte central de la solución.
3. Transparencia y gobernanza como condición de legitimidad
Toda APP exige procesos competitivos, reglas claras y mecanismos sólidos de control y resolución de controversias. Sin gobernanza robusta, la asociación pierde legitimidad, aumenta el riesgo político y se encarece el financiamiento.
La junta de accionistas dejó claro que Codelco enfrenta problemas severos, pero también que existe disposición a discutirlos abierta y públicamente. Las asociaciones público-privadas —sustentadas en el DL N° 1.350 y en una modernización decidida de la Ley N° 19.137— no son un lujo ni una concesión ideológica: son una de las pocas vías realistas para que Codelco siga siendo la columna vertebral de la minería chilena.
Persistir en que la empresa debe hacerlo todo sola no fortalece su carácter estatal; lo debilita. La verdadera discusión no es cuánto Estado tiene Codelco, sino cómo se estructura para seguir cumpliendo su rol estratégico sin que el peso de sus propios proyectos termine quebrando su espalda financiera.
